Désintégration commerciale

Le Royaume-Uni est un des pays constituant le cœur du Marché unique européen

Le Royaume-Uni est un pays qui se trouve au cœur de l’Europe commerciale : l’UE représente 43% de ses exports et 49% de ses imports(1). En 2002, ces chiffres étaient de 52% et 54% : une diminution tendancielle du commerce entre le Royaume-Uni et l’UE s’observe sur le temps long. La signature de plusieurs accords de libre-échange entre le Marché unique et des partenaires étrangers sur la période n’est sûrement pas étrangère à la diversification commerciale britannique.

Le Royaume-Uni est pleinement intégré dans le Marché unique, où le commerce se déroule sans barrières tarifaires (droits de douane) ou non tarifaires (normes différentes).
Sur les 10 premiers postes d’imports et d’exports de biens britanniques, 7 sont similaires, représentant 60 milliards de livres d’exports et 115 milliards de livres d’imports pour 34% du total des exportations et 43% du total des importations (fig.1 et fig.2).
Le commerce entre le Royaume-Uni et l’UE est de nature multiple : il tient d’une part à des spécialisations différentes pouvant obéir à des facteurs géographiques (importations de fruits et légumes, exportations de pétrole), d’autre part à des échanges intra-filière de biens de variété inégale (commerce d’automobiles, d’équipements industriels et télécoms) ou bien encore à l’extension de chaînes de valeurs à travers le Marché unique (consommations intermédiaires nécessaires comme le métal).
Ces liens économiques subiront l’impact du départ du Royaume-Uni de l’Union européenne.
L’ampleur du choc dépendra de l’accord commercial entre les deux parties, ou de son absence.

 

Fig. 1, source: HM Revenue and Customs         (2020)

 

 

 

 

 

Fig. 2, source: HM Revenue and Customs (2020)

 

 

 

Différents types de deal sont envisageables : ils tiennent tant aux négociations UE-UK qu’aux équilibres internes de la politique britannique

À deux mois de la fin de la période de transition qui a suivi le Brexit, les négociations commerciales ne sont pas achevées. Plusieurs scénarios se dessinent : des deals de différentes natures, ou un no deal, qui serait nécessairement suivi d’un accord à moyen terme.

 Un accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et l’UE permettrait d’éviter l’instauration de barrières tarifaires aux échanges.
Un accord de cette nature existe entre la Norvège et l’UE, qui ne couvre ni l’agriculture ni l’aquaculture. La Norvège est cependant membre de l’EFTA (European free trade association) : un tel degré d’intégration commerciale impose la reprise de l’acquis communautaire, consistant en 4 libertés de circulation des biens, services, personnes et capitaux. Les règles de la concurrence et les normes européennes s’appliquent également, sans que la Norvège ait le pouvoir de les fixer : les barrières non tarifaires sont réduites au maximum au prix d’une limitation souverainement consentie des pouvoirs du législateur national.
Un tel deal, qui sauvegarderait au maximum les intérêts commerciaux du Royaume-Uni, marquerait une régression politique sans pour autant accomplir le programme du leave, qui souhaitait notamment revenir sur la liberté de circulation. Ce scénario n’est politiquement pas soutenable. Il n’est enfin pas certain que l’UE y consentirait, dans la mesure où l’EFTA est considérée au moins théoriquement comme une ultime étape vers une pleine intégration commerciale.

Le gouvernement britannique doit concilier deux injonctions contraires.
La première, de nature politique, lui impose de tenir les promesses de campagne du leave dont Boris Johnson fut un des promoteurs.
La seconde, de nature économique, appelle à limiter les dégâts qu’engendrera cette désintégration commerciale et à tâcher de minimiser les barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges.
Tel est l’enjeu des négociations en cours, qui achoppent sur trois points principaux :

• Le level playing field, c’est à dire de règles communes en matière de droits des travailleurs et des consommateurs et d’un régime commun d’encadrement des aides d’État.
• Les quotas de pêche. Le Royaume-Uni a proposé une période d’ajustement suivie de négociations annuelles sur le modèle de celles ayant lieu entre l’UE et la Norvège. Ces dernières ne portent cependant que sur une vingtaine d’espèces de poissons, alors que les discussions UE-UK porteraient sur une centaine d’espèces : l’UE doute de la possibilité d’accords annuels sur tant de quotas par espèce.
  La pêche pèse environ 0,5% du PIB britannique. Ce secteur est cependant très organisé et hautement visible dans les médias, il illustre parfaitement le paradoxe d’Olson voulant que des intérêts minoritaires très structurés parviennent à avoir un poids politique disproportionné par rapport à leur importance économique.
• Le système de règlement des litiges dans l’application de l’accord futur entre l’UE et le Royaume-Uni. Ce dernier est un pays juridiquement dualiste, c’est à dire que le juge national n’est pas lié par le droit international à moins que celui-ci ait été transcrit par le Parlement en droit national. Ainsi, des actes réglementaires du gouvernement britannique méconnaissant l’accord futur ne pourraient-être assurément annulés par le juge national, comme c’est le cas en France.
  L’UE souhaite ainsi qu’un système de règlement des litiges ad-hoc soit introduit dans l’accord commercial, clause par ailleurs de plus en plus courante dans les accords commerciaux internationaux.

Plus le Royaume-Uni consentira à limiter les divergences avec le droit européen dans ces trois matières, plus l’accord commercial qu’il obtiendra sera avantageux. Si cet accord n’apparait cependant pas assez fidèle à l’esprit du Brexit, il ne sera politiquement pas défendable devant le Parlement et les électeurs britanniques. Un éventuel dealserait dont le résultat d’un double équilibre : équilibre de négociation entre le Royaume-Uni et l’UE et équilibre de gouvernement entre rationalité économique et engagements politiques.
Ajoutons enfin une dimension personnelle : l’investissement massif en capital politique réalisé par Boris Johnson. Ce dernier a promis de faire du Brexit un succès pour le Royaume-Uni et ne peut perdre la face.

En cas de no deal à court terme, le Royaume-Uni demeurera un partenaire commercial majeur de l’UE dans un cadre économiquement sous-optimal

Les trois points de blocage soulignés ci-dessus pourraient bloquer la conclusion d’un accord avant la fin de la période de transition. Les discussions continueraient, mais leur cadre évoluerait : il ne s’agirait plus d’un accord commercial consécutif à la sortie du Royaume-Uni de l’UE mais d’un accord commercial entre l’UE et un pays tiers.
La différence majeure est que les États-membres et leurs Parlements nationaux verraient leurs prérogatives et leur pouvoir de blocage considérablement accru, ce qui rallongerait encore les négociations.
Ce cas de figure a été prévu par le gouvernement britannique, qui mettrait en place des tarifs douaniers temporaires essentiellement libre-échangistes mais préservant certains secteurs d’une concurrence internationale jugée distordue. Le Royaume-Uni est un pays membre de l’OMC : en vertu de la clause de la nation la plus favorisée, il ne peut appliquer à l’UE des règles différentes que celles qu’il applique à ses autres partenaires commerciaux (sauf cas particulier : dumping, pays pauvre…). Si le Royaume-Uni veut laisser rentrer certaines denrées agricoles européennes à un certain prix, il devra ainsi également appliquer ce prix à des denrées identiques provenant d’un autre espace douanier.
Ces tarifs temporaires visent ainsi à préserver une étroite relation commerciale entre l’UE et le Royaume-Uni d’une part, et à réguler les importations en provenance de pays tiers d’autre part. Ces deux objectifs ne peuvent être tous deux atteints au moyen d’un tarif douanier unique.
Le maintien d’une relation étroite et exclusive après le Brexit passe ainsi nécessairement par la conclusion d’un accord bilatéral de libre-échange permettant de dépasser les règles de bases fixées dans le cadre de l’OMC, d’appliquer des règles plus libérales au commerce entre l’UE et le Royaume-Uni et de préserver ainsi une relation commerciale exclusive entre les deux espaces douaniers.
Cette situation souligne par ailleurs que le marché unique européen, parfois perçu comme excessivement libre-échangiste, permet de protéger efficacement certains secteurs comme le secteur agricole tout en garantissant au consommateur les prix bas que permet le commerce intra et extra européen.

Le Royaume-Uni restera un partenaire économique majeur de l’UE.
L’intensité des relations commerciales est fortement corrélée à la taille des économies considérées et à leur distance, dans le cadre du robuste modèle de gravité(2). On observe cependant que les frontières ont un impact dans le cadre de ce modèle. Cet effet frontière(3) est complexe à quantifier car il nécessite d’élaborer un contrefactuel. Il était estimé dans le Marché unique à 20% entre 1995 et 2006 sur une tendance décroissante(4) et tient autant aux barrières non tarifaires aux échanges qu’aux langues et aux différences culturelles.
En l’absence d’accord de libre-échange, quand bien même le Royaume-Uni ferait le choix de conserver des normes proches des normes européennes, cet effet frontière s’accroîtra. Pour les importateurs et les exportateurs, ils se manifestera par la charge administrative supplémentaire entraînée par le dédouanement, qui engendre un coût parfois nommé « impôt papier ». Les petits exportateurs et importateurs seront désavantagés par rapport à ceux opérant sur des volumes plus importants : cet « impôt papier » est en effet un coût fixe qui rendra les petites transactions inintéressantes. L’accroissement du temps de trajet et des difficultés de transit du fret consisteront, au moins dans un premier temps, une autre matérialisation de l’effet frontière.
La matérialisation de l’effet frontière le rendra enfin visible aux yeux des britanniques, sous la forme de faillites de petites entreprises d’import-export déjà lourdement touchées par la Covid, d’immenses parkings de poids lourds dans le Kent et d’augmentation du prix de certaines denrées. Ces changements seront peut-être à l’origine d’une volonté renouvelée de préserver les liens commerciaux entre le Royaume-Uni et l’UE.

 

L’enjeu des négociations commerciales ouvertes jusqu’à la fin de l’année est de parvenir à un accord commercial permettant une transition entre l’intégration commerciale très étroite au cœur de l’UE dont jouit le Royaume-Uni et une relation économiquement moins optimale mais décidée par les électeurs britanniques.
L’effet frontière s’accroîtra inévitablement entre le Royaume-Uni et l’UE. Cet accroissement dépendra du type d’accord qui sera conclu avant ou après la période de transition. Des dispositions ont été prises par le gouvernement britannique pour un retour à court-terme aux règles commerciales ordinaires de l’OMC. Ces règles ne permettent cependant pas de privilégier arbitrairement certains espaces douaniers par rapport à d’autres.
La seule manière de préserver l’exclusivité de la relation commerciale qui lie le Royaume-Uni à l’UE est donc un accord commercial, qui sera signé à court ou à moyen terme car les deux espaces douaniers y ont intérêt.

Marc-Antoine Galey

 

(1) House of Commons Library, 2020, Statistics on UK-EU trade, Briefing Paper 7851.

(2)Jan Tinbergen, 1962, An Analysis of World Trade Flows.

(3) John McCallum, 1995, National Borders Matter.

(4) Valeriano Martínez San Román et al., 2012, EU and Trade Integration: Does the Home Bias Puzzle Matter ?